Viðtal við Silju Báru Ómarsdóttur – Alþjóðasamvinna, samningaferlið við ESB og innlend stjórnmál. Fyrri hluti.

Þegar spurt er um framtíð Íslands í samfélagi þjóðanna, um samningatækni og stöðu smáríkja eru fáir fræðimenn með svörin á jafn reiðum höndum og Silja Bára Ómarsdóttir forstöðumaður Alþjóðamálastofnunar Háskóla Íslands, sem jafnframt fræðir meistaranema í Alþjóðasamskiptum um samningatækni og kenningar í fræðigreininni.
Ég ákvað þess vegna að taka viðtal við Silju Báru (í miðri IceSave krísunni, 13.ágúst) um framtíð alþjóðasamvinnu, væntanlegar samningaviðræður við ESB og að lokum hvaða áhrif viðræðurnar gætu haft á íslensk stjórnmál.

Heildarmyndin og smáríkið Ísland

Hvenær og hvers vegna fékkst þú áhuga á samningatækni annars vegar og smáríkjafræði hins vegar?

Samningatæknin er eitthvað sem ég byrjaði á í framhaldsnámi og kom sennilega til vegna þess að ég var með kennara sem hafði verið í samninganefnd Bandaríkjanna þegar verið var að semja um Hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna og hann tók oft dæmi úr því. Ég var fyrst hjá honum í aðferðafræði og fór síðan í áfanga í samningatækni hjá honum. Út frá því fór ég að sækja samningafræðikúrsa í ýmsum deildum skólans. Þetta voru t.d. námskeið sem lögðu áherslu á viðskipta- og fríverslunarsamninga, hjá manni sem er sérfræðingur í Alþjóðaviðskiptastofnuninni, og á fjölmenningarsamninga í viðskiptadeildinni. Þannig reyndi ég að setja saman þessi ólíku sjónarhorn á samninga og fannst það mjög skemmtilegt.
Ég notaði hins vegar smáríkjafræðin ekki mikið áður en ég kom heim. Eftir að ég kom heim og fór að stúdera Ísland meira sá ég alltaf betur og betur hvað stærðin, eða réttara sagt smæðin, skiptir miklu máli í utanríkisstefnu landsins. Það hvernig við veljum okkur málefni, þurfum að takmarka miklu meira hverju við skiptum okkur af, hvað það er sem við veljum að halda á lofti á alþjóðavettvangi, þetta markast allt af getu okkar. Þannig að út frá því að rannsaka Ísland og utanríkisstefnu Íslands hef ég farið að nota smáríkjanálgunina meira á það sem ég er að gera núna.

Það er erfitt að spá fyrir um framtíðina og sérstaklega þegar horft er á heildarmyndina en hvað segja fræðin og hvert sérð þú alþjóðasamvinnu ríkja stefna á næstunni? Mun hún aukast, mun draga úr henni eða verða svæðisbundnari?

Það er eiginlega hægt að segja já við öllu ofangreindu. Það er auðvitað mjög erfitt að spá um fyrir framtíðina en það eru alltaf ákveðnar stefnur og straumar sem hægt er að merkja. Alþjóðasamskiptin skipta sögu 20. aldar upp í nokkur tímabil, þ.e. millistríðsárin, kalda stríðið, eftir kaldastríðsárin og síðan nútímann, en við erum í hálfgerðu tómarúmi og vitum ekki alveg hvað þetta tímabil verður kallað. Í rauninni segjum við að árin eftir kalda stríðið ef við miðum við að þau hafi hafist 9. nóvember 1989 með falli Berlínarmúrsins, ljúki 11. september 2001 með árásunum á Tvíburaturnanna. Þá verða einhver umskipti, í staðinn fyrir að horfa alltaf á ríki að þá áttar kerfið sig á því að við þurfum að meta áhrif gerenda sem eru ekki bundnir við ríki – eins og til dæmis Al-Qaeda – við erum ennþá að vinna okkur útúr því. En á þessum tíma hefur það gerst sem byrjaði á árunum eftir kalda stríðið, fjölþjóðleg samtök og stofnanir eru að styrkjast, breytingin úr GATT í Alþjóðaviðskiptastofnunina og stækkun og aukinn samruni Evrópu hafa haft alveg gífurleg áhrif á alþjóðakerfið. Hvað gerist núna ef kreppa verður jafn mikil og verstu spár gera ráð fyrir? Hvaða áhrif hefur það á þessar tvær stofnanir? Það er mjög spennandi vegna þess að þær byggjast mikið á alþjóðlegum viðskiptahagsmunum en tilhneiging ríkja í kreppum hefur verið að fara inn á við og draga úr alþjóðlegu samstarfi til að vernda sína eigin hagsmuni.
Nú er hinsvegar raunin sú að ríkjasambönd víða um heim líta á Evrópusambandið sem fyrirmynd og eru jafnvel farin að reyna að mynda sambærileg svæðisbundin samtök.
Breytingin úr Samtökum Afríkuríkja yfir í Afríkusambandið byggir að miklu leyti á formi ESB án þess að krefjast sömu ferla og það er mjög áhugaverður samanburður. Til að komast inn í ESB verður ríkið að uppfylla allskyns staðla, lífsgæði og það sem við erum alltaf að heyra um núna vexti, verðbólgu og þvíumlíkt en Afríkusambandið hefur tekið þá ákvörðun að byrja á því að verða þetta stóra samband og hjálpa síðan öllum ríkjunum innan þess eftir besta mætti til að uppfylla staðlana seinna. Hugmyndin er að búa til þessa fjölþjóðlegu stofnun til að bæta lífsgæðin á svæðinu. Þetta er tilhneigingin núna, að auka samvinnu innan svæða og síðan verða samskiptin væntanlega meiri og meiri á milli þessara sambanda, kannski síður en á milli einstakra ríkja þvert á svæði. Þannig myndast nokkrir sterkir pólar í heiminum, eitthvað sem endurspeglar valdapólakerfið sem alþjóðasamskiptin byggja á og mótast af því hvernig Evrópa var á 19. öldinni þar sem lengst af voru fimm sterk ríki sem héldu jafnvægi með því að tengjast hvert öðru á mismunandi vegu, eftir því hvernig hagsmunir féllu saman hverju sinni.
Það hefur lengi verið rætt um BRIK-ríkin sem mögulega nýja valdapóla, Brasilíu, Rússland, Indland og Kína, sem myndu skapa jafnvægi á móti Evrópu og Bandaríkjunum. Við munum sjá einhvern asískan pól, Kína og/eða Indland, jafnvel samband Asíuríkja eins og t.d. ASEAN, Evrópu, Bandaríkin og kannski Rómönsku Ameríku, , Rússland og svo kannski Afríkusambandið. Þá eru komnir á bilinu fimm til sjö pólar.
Þetta er kannski það sem maður gæti séð gerast miðað við þróunina en síðan gæti komið svínaflensa sem rústar Evrópu eða annar faraldur sem leggst harðar á eitthvað annað svæði og gjörbreytir valdajafnvæginu í kerfinu. Tilhneiging síðustu ára er sumsé að samvinna verður svæðisbundnari. Í samhengi við þetta stendur Ísland nú frammi fyrir því hvort það eigi að færa sig meira inn í Evrópu. Við vorum mun meira á áhrifasvæði Bandaríkjanna í kaldastríðinu, en aðildarumsóknin að ESB gefur vísbendingu um að við séum að taka þátt í þessari svæðavæðingu með því að halla okkur frekar í áttina að Evrópu.

Síðasti hlutinn kemur inn á næstu spurningu. Hvar passar Ísland inn í ofangreinda heimsmynd og hvert munum við halla okkur?Þú telur að það verði fremur Evrópa?

Já, ég held það. Það er erfitt fyrir marga að sætta sig við það, að eftir langa og erfiða sjálfstæðisbaráttu framselji Ísland fullveldi sitt að einhverju leyti til ríkjasambands. En allir alþjóðasamningar fela í sér framsal fullveldis að einhverju leyti. Við þurfum ekki að taka sömu ákvarðanir og nágrannaríki okkar hvað varðaði aðild að Evrópubandalaginu, og síðar Evrópusambandinu, þar sem við nutum sérkjara hjá Bandaríkjunum. Þeirra kjara nýtur ekki lengur við á sama hátt. Margir eru ósáttir við Bandaríkin og telja þau hafa yfirgefið Ísland, en mikilvægi Íslands varð minna eftir lok kalda stríðsins þegar öryggi landsins hætti að vera skilgreint sem hluti af landfræðilegu öryggi Bandaríkjanna svo lengi. Brottför Bandaríkjanna og ferlið sem fer af stað í kjölfarið leiðir til þess að við verðum að meta stöðuna. Hér kemur samningatæknin inn í. Við verðum að athuga hvað það er sem við erum að sækjast eftir, meta hagsmuni, kosti og galla. Viðskiptahagsmunir og öryggishagsmunir skipta miklu máli hér. Núna hefur verið tekin ákvörðun um að kanna hvað ESB geti boðið okkur, hvort við viljum leita þangað. En það verður að ræða þetta og fá sátt um stefnuna svo að aðildarviðræðurnar og atkvæðagreiðslan skapi ekki samskonar klofning hjá þjóðinni eins og herstöðin gerði á sínum tíma.

Miðað við þessa heimsmynd um svæðisbundna nálgun og rök þeirra sem líta neikvæðum augum á ESB út frá því að við séum að útiloka svo margt annað, er þá ekki erfitt að ætla sér að fara að gera viðskiptasamninga við Kína eða Indland o.s.frv.?

Það hefur alltaf verið sú tilhneiging hjá okkur að vera með tvíhliða samstarf. Ég var að hugsa um það í öðru samhengi, að við gerum þetta meira að segja í stúdentaskiptum, við erum alltaf með tvíhliða samninga við einhverja skóla þegar við erum inni í Erasmus sem opnar hreinlega á allt, en við segjum ,,nei, við skulum gera tvíhliða samning við þennan skóla” en af hverju nýtum við okkur ekki bara allt kerfið? Kínamarkaður er auðvitað ofboðslega stór, en Evrópuríkin eru enn okkar mikilvægasti viðskiptaaðili. En síðan er ESB líka með fríverslunarsamninga við mjög marga og sem aðilar að Alþjóðaviðskiptastofnuninni njótum við bestukjara (most favoured nation status) í öllum aðildarríkjum stofnunarinnar, þannig að þessir fríverslunarsamningar eru kannski ekki eins mikilvægir og fólk vill halda fram. Hins vegar er það alveg rétt gagnrýni að við myndum ekki lengur gera beina samninga við önnur ríki, heldur fara í gegnum ESB og samninganet ESB verður að okkar samninganeti.
Kínverjarnir höfðu áhuga á að gera þessa samninga við okkur vegna þess að við erum lítið land og að þetta væri góð æfing fyrir þá í að fara að semja frekar við Vesturlönd og það munaði ekki miklu að við yrðum fyrst Vesturlanda. Þeir sömdu hinsvegar við Nýja-Sjáland nýlega, þannig að þeir voru á undan. Við hefðum svo getað orðið fyrsta Evrópuríkið en eftir hrunið í vetur fóru þessir samningar í biðstöðu. Kína hafði áhuga á fríverslunarsamningi við okkur sem æfingaverkefni til þess að fara síðan að semja við ESB. Þeir ætluðu ekkert að stoppa hér og vera bara með fríverslunarsamning við okkur. Þannig að ef við förum inn í ESB og ESB semur við Kína þá erum við komin með fríverslunarsamning við Kína og erum með aðgang að báðum stóru mörkuðunum. Eitt útilokar ekkert endilega annað.
Auðvitað eru rök fyrir því að standa fyrir utan ESB. Það verður að vega og meta. Hvar eru okkar hagsmunir? Eru einhver tækifæri sem við erum ekki að nýta okkur inni í ESB sem við gætum fengið meira út úr eftir inngöngu? Eru einhver tækifæri í EES sem við erum ekki að nýta sem skyldi? Þetta verður allt að skoða. Samningatæknin leggur mjög mikla áherslu á að maður vegi og meti kosti og galla. Áherslan á það að ákveða ekki fyrst að semja og fara svo og taka hvaða samning sem næst, heldur að ákveða hvað það er sem maður vill, forgangsraða markmiðum og segja ,,Hver er besta staða sem ég get mögulega náð? Hver er sú staða sem ég mun sætta mig við?” og ,,Hverjir eru valkostir mínir ef ég fer ekki inn?” Ef valkostirnir um að semja ekki eru betri en þeir valkostir sem bjóðast í samningi þá á ekki að semja, þá áttu ekki að skrifa undir. Það er ofboðslega sterk tilhneiging hjá fólki og ríkjum að festa sig í þeim tíma og kostnaði sem búið er að leggja í ferlið og vilja ekki tapa því.
Það er hætta á því, þegar maður er komin inn í svona umfangsmikið ferli eins og Evrópusambandsviðræðurnar verða, að finnast maður þurfa að samþykkja niðurstöðuna sem kemur út úr því. Það eru ótrúlega langir spurningalistar sem hvert ráðuneyti þarf að svara og það verður farið mjög vel í gegnum þetta allt saman, margt fólk sem þarf að vinna við þetta, mikill kostnaður og svo kannski kemur að því að það kemur upp erfið staða í samningnum og þá hugsarðu “við erum búin að leggja ég veit ekki hversu marga, marga tugi jafnvel hundruði mannmánaða í þetta, við förum ekkert að hætta núna”. En kannski áttu að hætta. Kannski er niðurstaðan það slæm að þú eigir að bakka út og segja nei takk, þetta var góð tilraun, við getum ekki samþykkt þetta.
Það er svolítið tilhneigingin hjá fólki, að þora ekki að gera þetta og það er vegna þess að þú ert ekki með matið á því hverju þú ætlar að ná í samningnum, heldur bara að þú ætlir að ná samningi. Það er oftast ekki markmiðið í sjálfu sér, alls ekki. Það er svolítil hugsanavilla oft.

Samningatækni og spurningin um ESB

Í beinu framhaldi: Hver er að þínu mati besti valmöguleiki Íslands fyrir utan aðild að ESB sem hægt er að miða við þegar farið er í viðræðurnar?

Málið er kannski einmitt að horfa ekki bara á aðild og ekki aðild. Það er ekki hægt að segja hver er besti kosturinn. Fyrir suma verður ,,ekki aðild” alltaf besti kosturinn vegna þess að þannig er hægt að upplifa þetta huglæga sjálfstæði; að við séum sjálfstæð. Fyrir aðra þá er það ekkert atriði þar sem það er framkvæmdin en ekki formið sem skiptir þá máli. Það verða alltaf sumir sem segja “aðild er betri kostur” og aðrir sem segja “aðild er verri kostur”. Þess vegna þarf að finna mælanleg markmið eða kvarða sem hægt er að skoða með tilliti til þess hvað við fáum ef við förum inn og hvað við höfum ef við förum ekki inn.
Hvað myndi til dæmis fríverslunarsamningur við Kína fela í sér? Utanríkisráðuneytið er búið að vinna að þeim samningi í nokkur ár og ætti að geta lagt mat sitt á það hverju hann myndi skila á einu ári, á þremur árum, á tíu árum, á fimmtíu árum. Þetta er svo borið saman við hvað við fáum ef við förum í ESB. Þetta þarf að gera með fjölda atriða, yfirráð yfir auðlindum, styrki til landbúnaðar, vinnumarkaðsmál og svo framvegis. Einhverjir munu alltaf meta það þannig að alveg sama hver ábatinn sé af öðrum hvorum valkostinum, þá sé betra að vera í sambandinu. Aðrir munu alltaf segja að það sé betra að vera utan þess. Þess vegna felst ekki minnsti ábyrgðarhluti samningaferlisins – þ.e. meðan stjórnvöld halda áfram að stefna inn í ESB - í því að samræma þessi ólíku sjónarmið.
En besta kostinn fyrir okkur þarf að meta út frá hagsmunum ríkisins. Þarna koma smáríkjafræðin inn, það er mikilvægt að einbeita sér að þeim markmiðum sem skipta okkur mestu máli. Það hljóta að vera sjávarútvegurinn og landbúnaðurinn.
Þar skiptir miklu máli að vinna með þeim hagsmunaaðilum sem eru hér á landi, þetta eru hópar sem hafa verið mjög andsnúnir aðild, þannig að þeir ættu að geta komið með mjög gagnrýna nálgun á hvað það er sem við þurfum að fá út úr viðræðunum. Og það á að fá þessa aðila í samninganefndina vegna þess að þeir er ekki pólitíkusar með sýn á að við eigum að vera þarna inni, heldur segja “ef við eigum að vera þarna inni þá verður það að vera á þessum og þessum forsendum”. Síðan þurfum við auðvitað líka að átta okkur á því að það eru tugir atriða sem þarf að skoða sem að geta skipt okkur máli, en eru kannski ekki efst á forgangslistanum hjá okkur, og það má ekki vanrækja eða setja einhverja minni vinnu í þau atriði.
En hverjir eru kostirnir, er aðalatriði fyrir okkur til dæmis að eiga stjórnina á fiskveiðilögsögunni? Þessu er ofboðslega oft hent fram og ef þú afbyggir það, hvað er það í raun og veru sem skiptir máli? Er það að eiga þennan rétt eða er það að hafa þennan rétt? Geturðu framselt réttinn með samningi um það að engin ákvörðun verði þó tekin án þess að Íslendingar muni hafa þar úrslitaatkvæði? Svona sveigjanleika er oft hægt að setja inn í samninga þó svo að við munum aldrei fá, að mínu mati, skrifað upp á það að Íslendingar hafi óskorðað forræði yfir fiskveiðilögsögunni. En hins vegar má ímynda sér að fiskveiðilögsagan verði samningsatriði og vegna aðstæðna þá verða ákvarðanir alltaf teknar með Íslendingum eða af Íslendingum. Það er hægt að vinna svona framhjá einhverjum formlegheitum en það þarf alltaf að uppfylla einhver formleg skilyrði og þá er það inntakið sem skiptir máli.

Sumir eru á þeirri skoðun að samningastaða Íslands gagnvart ESB hafi veikst vegna stöðunnar hérlendis á meðan aðrir telja hana hafa styrkst. Hvert er þitt mat og hversu góð eða slæm er samningastaða Íslands í komandi ferli við ESB? (Hverjir eru helstu kostir og gallar fyrir samninganefndina?)

Það er í rauninni alveg sama á hvaða tímapunkti við hefðum farið í viðræður, við erum alltaf tæpt eitt prósent af íbúafjölda ESB. Við hefðum alltaf verið lítil í samanburði og með takmörkuð úrræði í samanburði við ESB. Þar að auki bætist það við að ESB er með þrautþjálfaðar samninganefndir sem eru búnar að fara í gegnum þessi ferli nokkrum sinnum á seinustu árum. ESB hefur samið við fjölda annarra ríkja og er þess vegna með mikla reynslu á meðan að okkar samningareynsla er mjög takmörkuð. Hún takmarkast líka að svo miklu leyti við viðskiptasamninga. Þeim erum við að miklu leyti aðilar að nú þegar í gegnum EES, þannig að það sem ég held að sé okkar helsti veikleiki er að við erum ekki með nógu mikla þekkingu á þessum tegundum samninga. Síðan er hægt að færa rök fyrir því báðu hvort það sé betra eða verra fyrir okkur að fara inn núna. Ef við hefðum farið inn með evruna á 80 krónur þá hefðum við getað talist það sterk efnahagslega að við hefðum ekki fengið neina styrki og hefðum þurft að byrja á því að borga í alla sjóði og þar fram eftir götunum. Það hefði ef til vill dregið úr stuðningi við aðild heima fyrir, enda sjá ríki síður ástæðu til að ganga í ESB þegar þeim vegnar vel.
Það er til dæmis talað um Íra, sem gengu í sambandið 1973, sem voru nýlega farnir að borga með sér í sambandið, þ.e. greiða meira en þeir þáðu í styrki og framlög. Írland var það veikt efnahagslega þegar það gekk í Evrópubandalagið. Þegar Írar fara að borga með sér verður umbreyting á stuðningi við ESB-aðild á Írlandi. Þetta held ég að geti endurspeglast svolítið í íslensku þjóðarsálinni, við viljum gjarnan fá stuðninginn þegar illa árar en síður borga með okkur þegar vel gengur. Þar sem við erum núna með veikt efnahgskerfi þá þurfum við styrki frekar en við hefðum gert fyrir nokkrum árum. Í samningnum getum við því farið fram á hærri styrki vegna þessarar veiku stöðu okkar. Síðan er það hin hliðin að ESB getur fært fyrir sig þau rök að við þurfum að vera þarna inni til þess að hjálpa okkur að komast út úr þessari veiku stöðu og þá eigum við að vera þakklát fyrir hvað það sem þau gefa.
Hvað varðar styrkleika og veikleika fyrir samninganefndina, þá skiptir samsetning hennar máli, það þarf að hafa hana fjölbreytta og hún þarf að geta myndað persónuleg sambönd milli samningamanna og tengsl. Það skiptir allt þess háttar máli fyrir það hvernig lendingin verður.

Seinni hluti viðtalsins birtist hér á blogginu og á Vefritinu á morgun.

Er lífið ekki dásamlegt?